对“强镇扩权”的调查及思考——以浙江省乐清市为例2007年，浙江省委、省政府在前几年“强县扩权”的基础上，再推“强镇扩权”，赋予包括乐清市虹桥镇、柳市镇在内的141个省级中心镇部分县级经济社会管理权限，再次彰显了浙江的“体制机制优势”。落实好“强镇扩权”的各项政策措施，必将极大地释放基层政府的活力，促进强镇的进一步发展。一、乐清市强镇发展现状改革开放以来，乐清小城镇改革深入开展，农村城镇化步伐不断加快。经过近30年的发展，一批强镇整体实力不断提高，产业特色比较明显，城镇功能逐步增强，有力地带动了周边乡镇的发展。乐清现有柳市、乐成、北白象、虹桥、黄华等五个镇分列温州30强镇第1、6、7、17和28位，据统计，5个强镇占全市乡镇数的16.13%，区域面积占全市的23.95%，常住人口占全市的41.8%，但工业总产值却占全市的76.1%，财政收入占全市财政总收入的78.8%，经济实力足以比肩内地不少县市。同时，强镇也是产业集群的重要依托。二、强镇发展存在的制约因素然而，就在强镇经济快速增长的同时，计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已根本无法满足强镇急剧扩大的公共管理和社会服务需要，发展频频遭遇瓶颈，主要是存在五难：一是条块职能分割，难以实现责权统一。强镇名义上是重点镇、中心镇，但在行政管理上与一般乡镇没有太大区别。现在，我市的几个强镇已初具小城市的规模，其承担的城镇管理、教育、卫生、社会保障、社会治安等公共管理事务要超过一般乡镇，但人、财、物管理权限不适应。特别是近几年由于强化线上的职能，大部分部门都实行了垂直管理。如虹桥镇现有部门派出机构达20个，乡镇对这些机构无法管理。加上一些部门争权推责，把有些原本应由部门承担的责任层层下压给了乡镇，导致出现“有责任的没法管，有权管的没责任”的现象，从而造成了责权不对称。如发生安全事故要追究乡镇责任，但乡镇政府对违章企业既不能查封又不能处罚，很难进行管理。二是机构设置较多，难以实现高效服务。目前乡镇公务员录用很严格，乐清的几大强镇都存在缺编问题，但各类事业、集体编制人员增长较快，致使乡镇执法人员业务素质参差不齐，专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍，加之缺乏完整、有效、细化量化的考核办法，难免出现人浮于事、干好干坏一个样的现象，影响执法效率与质量。三是财政支配困难，难以实现有钱办事。由于财政分成体制的制约，强镇虽然财政收入很高，但可支配收入却很少。四是规划建设滞后，难以实现集聚效应。如强镇与相邻镇之间缺乏统一规划，造成重复建设，基础设施利用率低，阻碍了人口与资源向中心镇的聚集。强镇与相邻镇之间各自发展自己的产业，形不成必要的产业集聚效应。强镇规划的镇区规模过小、缺乏鲜明的中心镇整体形象设计、镇区功能分区不清晰，工业区、居住区混杂、镇区基础设施规划标准低，没有预留发展空间、缺乏对中心镇与中心村关联的规划。五是土地制约严重，难以实现跨越发展。乐清本来就土地稀缺，加上全市目前农保率高达81%，近年来的宏观调控又明显加强了对土地的控制，严重制约了强镇的进一步发展，如目前柳市镇只有900亩的建设用地存量，连保证国家、省重点项目用地都有困难，其他方面的建设就更谈不上了。三、“强镇扩权”试点工作的成效对几个强镇要求扩权的迫切愿望和强烈要求，乐清市委、市政府非常重视，1999年，在虹桥、柳市两镇开展城市化管理和综合改革试点工作，2005年，在虹桥镇开展乡镇管理机制改革试点工作。从目前的效果来看，试点工作所确定的各项措施在试点过程中不同程度地得到落实，相关工作进展顺利，取得了一些成效：一是理顺了市镇关系，明确了镇党委政府的职能与责任。二是调整了财政分成，增强了镇党委、政府的调控能力。三是初步精简了机构，提高了办事效率。四是优化了服务，增强了镇党委、政府的凝聚力。试点工作虽然取得了一些成效，但一些深层次的问题没有解决：一是体制性问题。两镇实施综合改革以来，由于工商、质监、税务、土地等垂直管理的部门，在线上各自都有一套自上而下的行政管理机制，很多牵涉线上利益的影响，很多好的政策和措施，没有...
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