论非农用地使用权对策现行法律规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，换言之，集体土地资产价值的实现只能通过征为国有而没有别的途径。建设用地供地渠道的单一性，使得集体土地各种产权不仅先天发育不足，而且后天还受到种种歧视，集体建设用地一直游离于土地市场之外。即使进入市场。也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。一涉及流转，一般都先征为国有再办理出让。这种简单划一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人为制造了国家所有制和农民集体所有制在土地收益权上的不平等。以现行的征地制度为例来分析，不难看出这一点：在用地者所要支付的总地价的构成来看，第一部分为用地单位所要支付的被征地农民及集体经济组织的土地补偿、安置等费用；第二部分为上缴国家的各项税、费；第三部分为交地方政府的土地出让金及各项配套费用。在这过程中，用地者动用了国家征地权（实际上显得过于泛滥），以相当低廉的使用资源的“补偿”价格代替国家解决了对农民集体土地永久性所有权的“买断”，取得了一定年限的土地使用权；国家在得到用地者支付的土地税、费后，拥有了永久性的土地所有权；农民（包括农村集体经济组织）在得到了一定的土地补偿（这种补偿在总地价中所占比例是较低的）后永久性失去了在土地上投入、收益的权利。这种由于历史原因形成的不合理已引起越来越多的有识之士的关注和政府管理部门的反思。在市场经济条件下，如何确保经济和社会可持续发展对资源的合理利用，如何切实保护农民的土地财产权，维护集体土地所有者的合法权益，促进农村的社会稳定，已成了从中央到地方各级政府普遍关注的热点问题。笔者以为，在《宪法》承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天，国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体产权的地位。如同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样，农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权，纳入同一市场，可促使其互为补充，共同发展，这是本文立论的基础。下面，第1页共9页本文将就集体建设用地流转管理方面存在的几种矛盾作些剖析，并结合实际谈谈对策。一、当前面临的主要矛盾（一）在城市化进程中大批集体土地转为国有与离开土地的农民进城后缺少基本生活保障之间的矛盾新《土地管理法》实施以来，随着城市化进程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市规划区内各功能区的划分越来越具体。而所有权则体现为单一化。以近郊工业园区为例，按现行政策，这类项目用地必须使用国有土地。考虑到招商引资的“门槛”问题，一般工业用地地价普遍较低，而地方政府在这其中又不可能贴补资金，因此，牺牲较多的往往是集体土地所有者的利益。这种情形类同于20世纪70—80年代初各种乡镇集体企业大规模兴起时。所不同的是，乡镇集体企业以低成本取得地价，以后土地增值部分的产权仍界定为乡镇集体所有，而且从理论上讲，每一个集体经济组织成员都将有可能享受未来土地增值所带来的利益。而现行工业园区以低成本取得地价，源源不断的增值部分却名正言顺归企业（转化为利润）及国家（转化为税收）所有。虽然出让金的大部分返还给了乡镇，但一次性较低的补偿费不足以解除失去土地后的农民长期的后顾之忧。不少农民虽然进了城。但由于种种复杂的历史原因，使他们在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同等权利，由此造成这一大批“非农业人口”进了城却离不开村。为了维持基本的生活，出租、买卖宅基地等隐形交易现象就产生了，客观上造成了城乡结合部土地管理上的混乱。且大量农村待业人员的存在也成了潜在的社会不稳定因素，反过来，又加剧了农村人多地少的矛盾。（二）集体建设用地流转主体的约定性与流转方向客观上的要求多元化之间的矛盾集体非农建设用地使用权流转受现行法律规章的制约，一般都严格设定了范围：①地域范围在规划区以外；②使用主体为同一集体经济组织内部，一般外来经济成分原则上要求使用国有土地。但实际操作中，往往陷入两难境地：首先，从主观第2页共9页意愿来讲，乡镇集体经济组织希望在更大范围内盘活...
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