如何避免陷入“有了制度当摆设”的困境党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确了制度建设在党的建设中的重要地位;在十七届中央纪委第五次全会上，胡锦涛总书记又强调着力推进反腐倡廉制度建设。要发挥制度在党的建设、党的事业尤其是反腐倡廉建设中的重要作用，笔者认为，有必要厘清制度建设的几个理论问题。制度是理念向实践转化的中间环节，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于制度建设的重要性，人们早已有了广泛共识，并常常将各项建设、工作、活动与制度联系起来，希望从制度中找到解决问题的有效途径或持续发展的长效机制。然而由于种种原因，在许多情况下人们并没有达到预期目的。于是，一些人对制度又产生了失望情绪，以至于没有制度要制度，有了制度当摆设。制度建设的目的是确保各项建设科学发展，如果制度建设本身没有体现科学发展观的要求，达不到预期目的就不足为奇了。因此，要确保各项建设尤其是反腐倡廉建设全面发展、协调发展、持续发展，促进各项工作统筹兼顾、整体推进、有序展开，用科学发展观的要求审视制度建设是很有必要的。增强制度建设的科学性制度建设的有效性与科学性总是紧密联系在一起的。一些制度得不到有效贯彻或贯彻中达不到预期效果，与制度建设本身缺乏科学性密切相关。根据制度建设的客观规律和实践经验，增强制度建设的科学性，必须正确处理以下关系：一是原则与细则的关系。在制度建设中，原则与细则密不可分，原则离开细则就难以发挥作用，细则离开原则就会迷失方向。从制度建设总体上看，短板主要是细则。人的行为总是具体的，制度疏于空泛、失之抽象，就难以达到规范行为的目的。因此，制度建设必须详尽具体、周密细致，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明确的规定，便于把握和操作。二是实体与程序的关系。实体和程序是制度的两大要素，第1页共4页如果说实体规则好比设计图纸，它从静态上约束人的行为，那么程序规则好比工艺流程，它从动态上约束人的行为。离开程序规则，实体规则就只能停留在条文上，不可能转化为调整各种社会关系的实际行为准则。三是部分与整体的关系。制度建设要达到预期目的，不仅要求单项制度内部不留责任空隙、不留规避空间，而且要求各项制度之间必须保持上下衔接、左右协调，防止令出多门、各行其是。如果各项制度之间矛盾丛生，不成体系，其效果就会大打折扣。四是制定与执行的关系。制度是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来约束人们的行为，任何个人和组织都不能凌驾其上、超越其外，任何违规行为都应受到制裁。从实际情况看，我们制定的制度不可谓不多，要求不可谓不严，而且每个问题都是三令五申，但现实中存在的一些突出问题仍未得到根治。其中一个重要原因，就是对制度的执行缺少必要的监督，对违反制度的行为缺少应有的惩戒，这就在很大程度上软化了制度的刚性。从某种意义上说，不是制度供给不足而是执行不力，已成为制度建设中的瓶颈。五是稳定与变革的关系。制度要经过一定的机关、通过一定的程序制定和修改，因而具有较强的稳定性。同时，制度对时效性也有较高的要求，如果规则落后于时代发展、脱离客观实际，就难以发挥应有的调节作用。因此，要依据社会的发展和环境的变化，对现有的制度进行科学审视，切实贯彻行之有效的制度，认真修改存在缺陷的制度，适时废止已经过时的制度，以便最大限度地保持制度的生机和活力。注重制度建设的系统性制度系统有着任何系统都具有的特征，即系统功能不是要素功能的简单相加，在通常情况下，它可以大于要素功能之和。在实际生活中，各项制度之间既相互依赖又相互支撑，构成了一个完整严密的制度体系。要充分发挥制度的系统功能，就必须加强对全局性、战略性、前瞻性问题的研究论证，把实践中积累的好经验、好做法及时转化为制度机制，形成一个系统配第2页共4页套、行之有效的制度网络，形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的机制链条，为各项建设科学发展提供坚实的制度架构和机制平台。制度建设的系统性既包括制度本身的...
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