规划是实现土地优化配置和引导城市建设管理协调进展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，即土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都是以国民经济长期进展规划为依据、节约和合理利用土地与其空间资源为原则编制的，但由于各方面的原因，两个规划相互脱节的状况由来已久。关于这两个规划的关系，早在1989 年底公布的《中华人民国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调” 。近年来，国家出于强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了两个重要文件，均涉与到了两个规划要相互协调的问题，即 “城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源”（国发[1996]18 号文），“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划” （中发[1997]11 号文）；可见，国家对于两个规划的工作均高度重视，有关的法规和政策也要求这两个规划相互协调，而这两个规划的有何异同点？主要分歧在哪里？本文对此作了一些分析和探讨。 一、土地利用总体规划与城市总体规划的现状比较 土地利用总体规划和城市总体规划在我国起步时间一样，但土地利用总体规划无论是在理论讨论还是在实际运用上，均落后于城市总体规划，其权威性和约束力也不与城市总体规划。 （一）两个规划的成熟程度不一样 土地规划与城市规划均是在本世纪五、六十年代全面学习前联时期引进来的，两者均经历了 40 多年的风风雨雨。土地规划在 80 年代才真正起步，1988 年第一次在全国围开展了土地利用总体规划工作；在 1991 和 1994 年，国土局相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，由于种种原因这次规划进展缓慢；1996 年又开始了第二次全国围的土地利用总体规划工作，国土局又于 1997 年 10 月出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》。由于规划依据、方法并不成熟、且涉与的规划层次多，至今土地规划的成熟程度仍然不高。 城市规划虽然也几经波折、不尽完善，但总的来说，理论和实践均较土地规划成熟。尤其是在 1978 到 1988 年这十年中，城市规划走过了最富有探究性的十年，理论与实践上均取得了长足进步。1989 年 12 月全国人大常务委员会第十一次会议通过了《城市规划法》，确立城市规划的法律地位， 199...
