城市低保制度改革论文 一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成 (一)统合救助模型的缺陷 自 1993 年在上海市试行城市居民最低生活保障制度(简称“城市低保制度”)以来，该制度在我国已经走过了十几个寒暑。在这十余年的进展过程中，该制度经历了最初的探究、而后的推广、直到目前的进展完善(以分类救助办法等的形成为标志)等几个阶段。作为“最后的安全网”，城市低保制度实施以来取得了许多令人瞩目的重要进展。到上个世纪末，全国所有城市都实施了这一制度。制度的覆盖人数在不断扩大，截至 2024 年底制度覆盖人数达2240.9 万人。由于各级政府重视，制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。城市低保制度十几年的实践表明：无论在解决社会或整体意义上的贫困问题、还是在解决贫困人群的基本生活问题上，它都扮演着举足轻重的角色。 城市低保制度最初实行的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线(贫困线)、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫困群体实行的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差；至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必定性，对救助贫困群体的贡献功不可没；但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来： 其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采纳统一的救助办法(标准)、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特别人群的特别需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。 其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上，低保金的支出有限，保障标准只能实行低起点，而后随着经济的进展逐步提高。但平均主义的低保待遇调整方式阻碍了部分特别困难群体低保标准的调整幅度，使待遇提高没有在结构层次上体现出差异性，进而影响了低保制度的实际效率。 其三，福利依赖现象长期存在。“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件；...
